我国曾有415个城市改过名，改名最成功的除了张家界还有哪些？

　　我国曾有415个城市改过名，改名最成功的除了张家界还有哪些？

20世纪90年代以后，随着改革开放和市场经济体制改革的全面推进，我国经济高速增长。与之相适应，城市化水平大大提升，城市发展与建设速度加快。各城市政府也纷纷加大投入和建设力度，从城市的外观形态到内在经济结构对城市进行全方位的改造与调整。其中，为提高城市知名度，加快发展步伐，从众多的竞争者中脱颖而出，一些城市政府将城市名称纳入城市发展的考察范围之内，城市更名也在这时作为城市管理者发展城市经济、改善城市形象的一种手段登上了历史舞台。到目前为止，我国已有许多城市更改了城市名称或正在申请更名。根据城镇规划君何方洪统计，我国自从1979年至2022年1月，城市行政区划涉及市或市辖区的更名总数为415个，其中涉及市的更名有144个，市辖区更名271个，其中涉及以旅游景区或旅游亮点更名的旅游城市就有16个以上。在这些更名的城市中，有成功的案例，也不乏失败的教训，还有一部分更名作用并不明显的情况。在褒贬不一的舆论声中，更名现象却有愈演愈烈之势。更名的类型也在悄然地发生变化，更名的范围也在不断扩大，开始由城市向乡、镇等下一级行政区域辐射。

图一：改革开发以来我国更名城市统计表

但是事物都有它的两面性，显性的正效应的背后一定伴随着一定程度的负面影响。一波一波的城市更名风，对于城市发展与城市价值的实现，到底能起到什么样的作用，城市管理者应如何正确对待、运用城市更名，以及公共管理者应如何规范并正确引导城市更名已引起了社会舆论的广泛，理论界也开始对这一现象进行研究和分析。但是研究对象基本是以发展旅游业为目的而更名的城市，研究侧重点也多在城市更名原则，更名现象中存在的问题，以及针对旅游城市应如何改名等方面。从研究对象及侧重点来看缺乏宏观视角。所以今天就来研究城市更名这一现象对城市发展的利弊，希望能为那些正欲通过更名来提升城市知名度和促进经济发展的城市管理者提供一些有价值的参考。并针对更名过程中出现的问题提出了实现城市更名规范化的对策及建议。

图二：我国曾更改过城市名的旅游城市

一、城市更名及我国城市更名现象

城市更名并不是一个简单的、孤立的事件，涉及多方面的制约因素以及连锁反应式的效应关系，其具有独特的内在规定性。

（一）城市名称及其变更

城市更名简单地讲就是为城市更改名称，在语法结构上与企业更名、个人更名是相通的。城市更名的主体是城市管理者即城市政府，城市改什么样的名字往往是由城市政府提出的客体是城市的名字。但城市更名又不像企业更名或个人更名那么简单，城市更名的条件与程序也较为复杂，这主要是由城市名称的特殊性质所决定的。

1、城市名称的公共性

城市的名称是城市的公共产品，具有公共产品的属性。首先，城市名称是基于特定的历史背景、人文传统或地理因素等而形成的城市代码，是一城市区别与其他城市的重要标志。这些城市代码往往反映城市的某些特点，如城市的地理位置、气候环境、人文风俗、历史典故等等，具有一定的历史价值和人文价值。而这些价值并不归某个独立的组织或个人所有，而归城市居民乃至整个国家所共同拥有。

其次，城市名称与城市居民的日常生活密切相关。在日常生活中，城市名称往往与户籍管理、身份区分甚至是社会认同联系在一起。从政治认同的角度来看，城市名称是社会成员形成必要的归属感与认同感的重要因素，比如来自同一城市的两个居民之间往往更容易产生一种本能的情感联系，尽管这两个社会成员并不熟悉，并不了解对方的实际情况。而对城市名称的使用是产生这种情感认同的重要依据之一。对于城市范围内的社会成员来说，城市名称也是形成地域和文化归属感的载体，是该社会群体维持稳定关系的重要纽带。这方面最典型的例子是三峡移民，村民搬出原有村落，搬入新村之后，虽然原有村落成员没有发生变化，但由于地域和村庄名称的改变，原有的邻里关系也不复存在，村庄的整体性和集体意识都受到了削弱。

最后，在当今时代城市名称是城市公共资产的组成部分。随着世界经济发展模式的演进和城市管理思维的创新，城市名称不再仅仅作为城市的附属物而存在，其逐渐构成城市无形资产的重要组成部分。从时下比较流行的经营城市的理念出发，城市名称同商品名称一样具有一定的品牌效应。城市政府可以通过对城市名称的使用、宣传、维护等形式树立城市的品牌地位，增加城市竞争力与吸引力，促进城市经济社会发展。在这一方面，城市政府往往以管理者身份对城市名称及其价值进行保护和开发，而由城市名称所引发的城市资产的增殖最终受惠者是普遍的城市居民。因此，城市名称也构成城市公共资产的组成部分。

2、城市名称是国家行政区划的重要元素。

国家行政区划是国家实施有效行政管理职能的基础，而城市名称作为地名的一种表现形式是国家行政区划体系中的重要组成元素。从地名的特性和功能来讲，地名不单单是依附于某地域的符号或记号，它作为专有名词具有固有性和表现性，既记录了当地地理特征的重要资料，也印记了千百年来此地政治、经济、文化变迁的历史足迹。可以说地名是人类历史文化的重要组成部分，它包含着丰富的历史文化内涵，是具有历史意义的公益性文化遗产。但地名也不是一成不变的，出于多种原因地名有时也需要变更。针对城市名称而言，变更城市名称有时伴随国家行政区划的调整，比如改县设市的地区，城市名称发生了改变，同时其行政级别也相应提升。即使单纯的名称变更，没有伴随国家行政区划的改变，城市更名也需要修改国家行政区划编制和备案，以便日常管理和查询。因此，地名管理也构成国家行政管理的内容，城市更名需要符合相应的行政程序。

1986年我国颁布实施的《地名管理条例》中第二条对地名的概念做了界定：“地名，包括自然地理实体名称，行政区划名称，居民地名称，各专业部门使用的具有地名意义的台、站、港、场等名称。”按照此条例，城市名称属于行政区划名称，城市的命名及更名工作即属于地名管理工作的范畴，命名及更名的依据应参照地名管理的有关法律规定。根据《地名管理条例》第六条地名命名、更名的审批权限和程序中第一款规定：“行政区划名称的命名、更名，按照国务院《关于行政区划管理的规定》办理以下简称《区划规定》”。《区划规定》中规定了省、自治区、直辖市的更名，报全国人民代表大会审议决定。自治州、县、自治县、市、市辖区的更名由省、自治区、直辖市人民政府审批，各级民政部门是地名工作的主管部门。

另外，城市名称作为地名的一种也是最常使用的社会公共信息。在人类社会的生产和生活中，地名作为一种大众传媒工具，是不可缺少的，不仅与人们的日常生活息息相关，而且是国家行政管理、经济建设、国内外交往不可或缺的基础信息资源，是任何社会和个人都离不开的。比如，交通、旅游、邮电、军事、国内外贸易以及各国各地区之间的政治、经济、文化等方面的交往联系，都需要与地名相联系。任何对城市名称的变更都需要对公共信息进行调整，而有时这种调整涉及到复杂的系统工程。

综上所述，无论从城市名称的公共属性，还是其在国家行政区划体系的作用来看，城市更名都是一个涉及到各种制约因素，需要依据一定程序和步骤来完成的事情。换言之，政府在城市名称管理上承担着主要的职责，城市更名是政府实施公共管理职能的一种表达形式。而在我国实践中，城市更名的发起、名称内容的变更等基本上都是由政府主导进行的。而相应的，政府在城市更名过程中必须遵循几个基本原则：第一，变更城市名称需要考虑对城市历史文化价值的影响作用；第二，城市更名要考虑社会的心理承受能力；第三，城市更名要严格按照国家法律规定的程序进行。

图三：灌县更名为都江堰市

二、现阶段我国城市更名现象

在我国，现阶段（上世纪90年代初至现在）的城市更名起始于20世纪90年代初期，是随着市场经济的发展应运而生的产物。

（一）现阶段我国城市更名的主要表现

20世纪90年代以后，中国明确提出了经济体制改革的方向，即建立社会主义市场经济体制。这一制度上的变革大大推动了改革开放的进程，促使城市化建设明显加快，经济高速增长。在这场以经济建设和城市建设为中心的大潮中，各城市八仙过海，各显神通，充分挖掘本地区的资源，利用城市自身的优势，想尽一切可行措施大搞城市建设和经济建设。城市更名也在这时作为城市管理者发展城市经济的一种手段登上了历史舞台。1983年，国务院根据邓小平同志“建立黄山特区”的指示，以保护黄山并借助黄山得天独厚的自然资源来发展旅游事业、促进经济发展为目的，根据专家的考查论证，破格撤销太平县，在黄山脚下北大门成立了省辖黄山市。到1987年，短短四年多的时间，黄山市得到了迅速的发展，一批国内外客商纷纷在此投资建设，城区出现了许多新建筑，县城的落后面貌得到改观，城市建设生机勃勃。而现在的黄山市是1987年11月行政区划再次发生调整时，经国务院批准成立的，前身是徽州地区，现辖三区（屯溪区、黄山区、徽州区）、四县（歙县、休宁、祁门、黟县）和黄山风景区。

这是现阶段最早的以知名风景名胜重新为城市命名的城市，并从此拉开了现阶段城市更名的序幕。接下来的都江堰市（原名灌县）、张家界市（原名大庸市）、云南的香格里拉市(原名中甸县)、九寨沟县(原名南坪县)、武夷山市（原名崇安县）、普洱市（原名思茅市）、五指山市（原名通什县）等一大批拥有旅游资源的城市也纷纷效仿，充分发掘本地的旅游资源，把发展旅游业作为重点支柱产业及新的经济增长点加以重点扶持，并通过更改市名这一举措来突出城市的产业优势、提高城市知名度、扩大对外宣传。城市的知名度得到了提升，城市的面貌焕然一新，城市的经济得到了快速发展。尤其是旅游业，成了很多城市发展的支柱和龙头产业。

城市更名后的显性的正效应引发了城市更名的热潮。城市管理者仿佛找到了发展经济的捷径，有资源的、没资源的都欲通过城市更名来引起并搞活经济。1999年，我国实施了每年三次“黄金周”的全国性的放假新规定，闲暇时间的增多、经济的发展和人民生活水平的不断提高，使旅游业得到了空前的发展，同时带动了相关产业的发展，使得城市更名这一现象再次升温。更名的类型也在悄然地发生变化，由最初的以自然风景名胜命名向古文化、古历史和知名产品等其他名资源上过渡，比如云南省盛产普洱茶的思茅市已经国务院批准在2007年4月8日正式更名为“普洱市”。同时，更名的范围也在不断扩大，开始由城市向乡、镇等下一级行政区域辐射。据不完全统计，2006年，四川省就有8个乡更名，期冀以此来带动旅游业的发展。试图通过改名换姓来打造城市的品牌并获得长久的经济利益，已成为许多落后或无名城市的“杀手锏”。

这一时期更名的类型主要有三种：一是以辖区内知名景观的名称命名，如吉林省浑江市更名为白山市（长白山风景区）、徽州地区更名为黄山市（黄山风景区）、大庸市更名为张家界市（张家界国家森林公园）等等。二是以古文化或古地名命名，如湖北荆沙市更名为荆州市，河南的淮阳县欲更名为陈州县等。三是以城市享誉内外的知名产品或其他知名资源重新命名，如云南的思茅市更名为普洱市，海南的琼州市欲更名为博鳌市等等。最近又有人建议将甘肃省改为敦煌省，而理由则是在国外敦煌的知名度比甘肃大，很多外国人以为甘肃是敦煌下的一个小地区，甘肃更名为敦煌可以更好的发展旅游业。

图四：徽州更名为黄山市

（二）城市更名现象的比较分析

现阶段的城市更名热潮有其特殊的历史背景条件，而将其与我国其他历史时期的更名运动以及世界其他国家的城市更名进行纵向和横向比较有利于我们认识现阶段我国城市更名的内在特征。

1、现阶段城市更名与其他历史时期的城市更名比较

翻开我国各地的城市发展史，我们不难发现许多城市在古代就曾多次改名。特别是一些历史悠久的名城，往往曾有过不止一个响亮的名字。例如江苏南京市，就曾有过江宁、金陵、建邺、白下、建康、应天等名称。而北京就更多了，据统计，北京的正名、别称就有60多个。新中国成立前，我国城市更名主要来自两个方面的原因：一是随着历史变迁、改朝换代的政治原因使然；二是为解决因重名导致的地名混乱，更改重名地名。新中国成立后，我国又出现了几次大规模的城市更名。第一次是针对不符合国家方针、政策的地名进行的更名。1951年，政务院发布了关于处理带有歧视或侮辱少数民族性质的称谓、地名、碑碣、牌联的指示。遵照这一指示的精神，从建国初期至“文化大革命”期间清理、更改了一批歧视或侮辱少数民族性质和不符合国家方针政策的地名，一些汉语地名直接改为少数民族语言地名。如归绥改为呼和浩特（青色的城市）、安东改为丹东，新疆迪化市更名为乌鲁木齐市（优丽的牧场）等。此次更名从一定程度上维护了国家稳定、促进了民族团结。第二次是针对地名重名发生的更名。五十代初期，十几个县市因重名而发生的更名。如江苏省台北县（与台湾台北县重名）1951年更名为大丰县，辽宁省西安市（今吉林省）与陕西西安市重名，1952年更名为辽源市等。第三次是1956年至1959年汉字简化、标准化改革后，一些地名根据改字不改发音的原则做了调整。例如重庆的“鬼城”酆都县改为丰都县，新疆和阗县改为和田县，陕西盩厔县改为周至县等等。第四次就是现阶段以发展经济为目的的城市更名。

与以往各次城市更名相比，现阶段我国城市更名热潮体现了新的历史时期下的新特点：首先，从城市更名的推动力量来看，现阶段城市更名的发起主要来源于城市地方政府的推动作用。而以往的城市更名与此不同，主要是自上而下式的依靠行政命令来推动城市名称的变更。其次，从更名的目的来看，以往的城市更名多是出于政治方面的或便于国家行政管理角度的考虑，而现阶段我国城市更名最主要是为了促进城市建设和城市经济发展。

2、我国城市更名与世界其他国家城市更名比较

在世界范围内，城市更名现象也普遍存在。比如前苏联崇尚以著名人物姓名命名地名。曾有一大批以政治家、文学家、艺术家、战斗英雄和劳动模范的姓名命名的地名，如列宁格勒、高尔基、普希金等。80年代末90年代初，随着前苏联的解体，诸多十月革命后更改名称的城市，尤其是以人的姓名命名的城市纷纷恢复其原来的名称。

1994年新南非成立，同时更改了一大批带有种族隔离和种族歧视的城市名称，2005年5月，南非国家地名变更委员会还一致通过一项决议，将南非行政首都比勒陀利亚更名为茨瓦内。2006年11月1日，印度南部省份卡纳塔卡帮政府宣布为庆祝建帮50周年及去英国化，将首府班加罗尔正式更名为班加鲁鲁，同时更名的还有其他9个城市。

综上所述，我们可以看出我国现阶段城市更名的政治色彩有很大程度的削弱，更名也不像其他国家那样带有较强的意识形态成份和象征性或标志性意义，而经济职能成为城市更名的首要因素，这也与改革开放以来我国“以经济发展为先”的国家发展战略密切相关。同时，城市更名的主体，或者说主要推动者是政府，而社会力量的介入和推运作用不明显。一方面，城市政府在推动城市更名方面处于强势地位，缺少一定的制约和监督，城市更名的政府意识较强。另一方面，由于地方政府对经济发展战略的曲解，将注意力集中在经济指标的增长而不注重内涵，致使城市更名中也存在一定程度的急功近利、脱离实际的情况。对于这种情况我们需要从正反两个方面进行分析。

图五：赤壁市也曾更改过市名

二、现阶段城市更名对于我国城市发展的影响

如前所述，现阶段的城市更名产生于城市建设和经济建设的大背景之下，目的是提高城市的知名度并获得长久的经济利益。经过了三十多年的历程，城市更名是否达到了预期的效果，对城市发展究竟起到了什么样的作用和影响，本部分就通过实际的更名案例，从正反两方面对现阶段城市更名对于我国城市发展的影响做出归纳和总结。

（一）正面影响

在更名的城市中，所谓成功的城市，无非是人们看到了其更名后的显著的正效应，看到了更名后与更名前城市变化的明显对比。比如，香格里拉市、张家界市、三亚市、武夷山市、都江堰市、九寨沟县等等。下面就以湖南省张家界市、安徽省黄山市等城市为例对城市更名的正效应做出分析。

1、提高了城市的知名度

在传媒高度发达的信息社会，城市在更名的同时也是在为城市做新闻促销，给城市一个向外界宣传自己的机会。通过各种媒介（比如书籍、报刊、杂志、电视、网络等等），人们往往对于某些风景名胜、古迹或是古文化、古历史的熟知程度远远大于它所属的地区或城市。你可能知道张家界，但不一定知道大庸；你可能知道香格里拉，但不一定知道南坪……。名资源被大众所熟知的程度远远超过了它所属的行政区的名称。所以，借助这种名资源重新为城市命名在一定程度上确实可以提高城市的知名度。张家界更改市名的动因就是因为张家界的知名度比当时的大庸市的名字在国际国内的知名度更大。张家界市因其辖区内中国第一个国家级森林公园——张家界国家森林公园在国内外的闻名遐尔而得名。尽管张家界国家森林公园已享誉国内外，但是提起它所属的城市——大庸市，还是鲜为人知。于是当地政府提出了将大庸市更名为张家界市的申请。这一申请在最终在1994年得到了国务院的批准，大庸市正式更名为张家界市。使外界对张家界景区和行政市的一体化有了新的认识，提高了行政市的知名度。并利用更改市名和张家界民用机场通航的机遇，加大对外宣传力度。日益提高的城市知名度和良好的城市形象，使张家界在更名的当年从台湾所谓的旅游“高风险”区名单中解除，同时吸引了一大批国内外客商、财团的投资，利用外资规模进一步扩大，基础设施项目明显增加。

再比如，安徽省原徽州地区以其知名景观黄山为名，将市名改为黄山市后，其城市知名度跃居全省二位，仅次于省会合肥市。因此，我们不能否认一个响亮的名字对于提高城市的知名度存在潜在的帮助，而且知名度的提高对于城市发展所带来的积极作用也是有目共睹的。

2、城市的面貌得到了改观

诸多更名的城市以更名为契机，大力加强城市的基础设施建设和形象工程建设。城市的规模在不断地扩大，城市的运行能力不断增强，城市规划、城市管理、城市环境综合整治和城市生态环境建设成为城市建设的重点并都取得显著成效。酒楼商铺改造升级，临街单位旧貌换新颜，市容市貌有了极大的改观。城市文化、城市品位的建设也跃上新台阶。城市卫生秩序、交通秩序、治安秩序和公共卫生建设都得到了加强，全面提高了城市净化、亮化、美化水平，城市的视觉形象和感觉形象都得到了提升。

张家界建市于1988年5月，辖永定、武陵源两区和慈利、桑植两县。1994年4月，地级大庸市更名为张家界市。建市初期，张家界还是一个连条象样的公路也没有的破败的小县城，人口不足5万，城区内没有显目的建筑物，城市道路长度50公里，面积49万平方米火车站只是一个小站，没有始发列车，客运站只有3个（包括县城），全市公路等级全部在4级及以下，通车里程1879公里，其中列养公路只有884公里。到2022年，城市面积是177平方公里，其中建成区面积为33.65平方公里（主城区永定区的建成区面积），至少是建市初期时的5至6倍，不仅城区的主次干道得到了延伸和拓宽，道路的绿化和改造得到了升级，同时新修、改造、续建了与外省、市相通以及城镇、城乡、乡镇之间的多条公路，全市70%的乡镇通了油路或水泥路，公路通村率达到88%。张家界荷花机场、张家界火车站新站房、电讯大楼、程控电话、万吨油库、澄潭水厂、鱼潭电站、贺龙电站、慈利城关电站、江垭电站、鹭鸶湾大桥等一批重大项目业已建成受益。城市建设、景区建设和小城镇建设同步发展，短短十年的时间，城市面貌发生了翻天覆地的变化。

图六：张家界市主城区建成区面积33平方公里

3、加快了对外开放的步伐

知名度的提高以及软、硬环境的不断改善，标志着城市的综合实力在不断增强，城市的信誉度在不断提高。这些良好的口碑为城市的发展提供了更多的机会和更广阔的空间。随着国内、外交往的日益频繁，各种交流会、博览会、文化节等越来越多。而知名度高的城市申办成功的机会无疑会远远大于默默无闻的城市。通过举办各种“节、会、赛”等活动，改善了对外开放的环境，加快了对外开放的步伐，增强了外商投资的吸引力。

仍以张家界市为例，张家界的韩国游客非常多，在某些时候，韩国游客数量甚至超过中国游客。这完全得益于20年前也就是2001年的第九届国际森林保护节。2001年，应邀参加张家界国际森林保护节的韩国旅游观光公社社长赵洪奎对张家界的奇山秀水和淳朴的民俗风情“一见钟情”，回国后便在韩国积极展开宣传。张家界的原生态自然风光开始被韩国人所知晓，并受到热烈的追捧。目前韩国已成为张家界市最大的境外客源市场。大量韩国游客的到来，不仅让张家界走出了中国，走向了世界，更在不知不觉中提高了张家界城市的品位，丰富了城市的文化内涵。2006年，张家界与韩国庆尚南道河东郡正式建立友好城市关系，使张家界又多了一个扩大对外开放和推动经济社会发展的平台。

4、促进了城市经济的飞速发展

城市更名之所以会形成一股热潮，就是因为部分城市更名后，经济得到了迅猛的发展。在市场化的今天，这无疑具有巨大的吸引力和引领力。在旅游业的强力带动下，张家界市和黄山市两个城市更名后5年的GDP增长率几乎是更名前5年的2倍。由此可见更名对于城市经济的发展起到了积极的促进作用。GDP的增长明显加快，综合经济实力明显增强。1994年张家界市实际利用外资额是1989年至1999年这十一年间最高的一年。知名度的提高、广阔的发展空间和良好的投资环境，使外界投资对张家界的认可程度不断提高。招商引资的能力不断增强，利用外资规模不断扩大。高速的经济发展虽然不能完全归功于城市的更名，但城市知名度的提高无疑也给张家界市的发展创造了良好的条件。在吸引的外资中，有相当一部分是投资于非旅游产业的，这与更名所带来的高知名是分不开的。

图七：张家界市和黄山市更名前后经济增长对比图

5、优化了产业结构

现阶段我国城市更名大多与旅游业联系在一起，随着城市旅游业的发展，城市经济结构也发生了质的变化，旅游业占国民经济的比重不断上升，同时带动了相关服务业等第三产业的发展，有些城市甚至从一个污染较重的能源城市转变为绿色城市、旅游城市，从而使产业结构得到优化。以张家界市为例，张家界市从1978年就开始发展旅游业，到1988年已初见成效。建市以后，张家界的旅游业更是迅猛发展，成为了湖南省的旅游“龙头”和主要的游客集散地。成功的更改市名为张家界旅游业的发展注入了新的活力。借助更名提高了市民的自豪感，使其认识到发展旅游是唯一的出路，进一步确立了旅游带动战略在经济发展战略中的主导地位，地区优势更加突出。使城市产业结构调整更趋向合理性。更名之初，张家界的旅游收入连年创新高。同时，随着以旅游业为支柱的第三产业的不断发展壮大，各级旅行社、宾馆、餐饮、娱乐、旅游运输、商贸服务以及旅游产品生产单位等迅速增加，为社会劳动力提供了大量的就业岗位。既吸纳了大量新增劳动力，缓解了就业与再就业的压力，又促进了部分农村多余劳动力向非农产业和城镇的转移。

图八：有人建议江油市更名为李白市

（二）负面影响

城市更名也不都是成功案例，也存在失败的教训，有些城市更名之后并没带来明显的效果，有些甚至造成城市价值的降低，即使取得较大成功的城市也同时面临一些新问题，这都与城市更名的负效应相关。

1、增加了经济、管理成本和管理难度

地名是人们最常使用的空间地理信息。从街、巷到区、县、乡、镇到市都有自己的名字。这些名字为人们的目的地提供了明确的指向。地名的指向性决定了城市更名不仅仅是简单地更改市名，而是一项涉及到国际交往、城市管理乃至百姓生活等方方面面的复杂工程，必将产生巨大的经济成本与管理成本。因为在城市的漫长的成长过程中，城市的每一种内在组成，都与城市名称有着极深的关联。城市各种行政以及企业、事业单位的名称、名牌、印章、各种证照、城市每一个市民的各种证件、出行、交流及交往等，都是与城市名称紧紧捆绑在一起的。而且，这样的关系构成，又不仅仅只发生在城市的内部。在全球化的今天，城市与外部的关系，决定着城市一旦更名，国家所有的统计数字、数据库、城市的航空、航运、铁路、公路等交通通讯中的相关航站、台站名称也都要随之发生更改，各地出版的涉及该城市名称的地图等出版物、其他各城市与更名城市保持交往的一切有关标识与信息也都要随之更改。由此产生的直接成本、巨大的行政管理和社会管理成本，以及社会资源的浪费是难以估量的。而这样的代价与成本，往往是由于国家、企业和个人共同承担的。

同时，更名工作繁杂并涉及到众多部门，给一些相关的工作部门增加了工作量和工作难度。更名后张家界市的地方财政收入增长速度缓慢，其中一个原因就是更名给工商税收征管工作增加了难度，找不到更名前的企业单位，而登记再注册又延长了征收的时间，使得收费收入相应减少，造成了财政收入增速缓慢。

2、地名混乱给行政管理和社会生活带来不便

城市更名引发的混乱及其带来的不便有以下表现：

一是新旧名称混乱不清。更名的城市在更名初期都存在一定程度的新旧名称混用的现象。如更名初期的张家界市，张家界、武陵源、大庸、张家界公园，这几个名称一时难以理清。对于新生事物从接受到应用需要一个长期的过程。城市更改名称也不例外，也需要市民从心理上去潜移默化。只有内心接受了这个市名，才会有意识地主动去应用，新市名才会得到广泛的传诵，并发挥它在文化及其他方面的象征性作用。而这些都不是短时间内可以实现的。大多数被改掉的城市名称已经被当地人使用多年，一时难以改口。新旧名称混用，很容易让外来人不知所云。其次，在交通、通讯等方面涉及到的与城市名称相关的台、站等标志物以及各种出版物的再版也需要一个周期，很难做到及时、高效。城市内部尚且如此，那么新市名与外界的接轨就更非易事了。比如，成都通往都江堰的高速公路至今还称作“成灌高速”。

二是同一行政区内因重名造成地名指向混乱。一个大行政区内，资源名称是最有影响力的，因而造成各级行政区都争先使用这种高知名度的资源名称。最典型的例子就是安徽省黄山市了。在黄山市带有“黄山”二字的行政区就有三个：黄山市、黄山区和黄山风景区，以至于人们将这种现象称为“皖南处处皆黄山”。在同一行政区划系统内，地名往往表现出排他性和唯一性，是一个地域区别于另一个地域的最基本、最直接的信息。黄山市的这种重名现象，不仅使地名最本质的属性失去了意义，由此造成的混乱也给当地的行政管理和社会生活带来不便，并让初到黄山的外地人一时难以理清头绪，给人们的出行带来了极大的不便并由此引发了许多的争议，游客投诉事件也屡见报端。

3、资源归属不清晰，造成地名之争

由于历史和地域上的原因，许多城市发展资源并不只属于单一城市所有，或者对资源归属权，比如某个历史事件的所在地存在较大分歧，导致城市命名时出现不同城市主体之间争夺地名的现象。比如自然地理实体同时分布在几个行政区域内的情况，如武夷山市，武夷山脉位于闽赣两省交界处，呈东北西南走向，全长大约500公里左右。目前武夷山市只包含了武夷山脉的精华部分，即广大游客最喜欢的九曲溪一带的风景区。因此，江西省对其更名就存有异议。再如，白山市，白山一名取自于长白山自然风景区。而长白山不仅仅在白山市境内，还有一部分在延边州的安图县境内。如果说要打旅游牌，延边似乎比白山更有优势。交通优势，延边有机场，每天都有往返于全国各大城市的航班，旅游旺季时，一天多达4-5班。旅游业发展优势，1998年以来的统计数据表明更名后，白山市的旅游业收入没有明显的变化， 由旅游业所带动的第三产业没有占有明显的优势。而延边的旅游业却呈现出不断发展的态势。地名之争的消极影响就是各城市主体之间的内耗严重，重复建设、资源浪费。有些地名之争的结果甚至使资源的可利用度受到损害。

4、取一而用，顾此失彼

在一些旅游资源丰富的地区，同时存在多个知名的旅游景区。其中有自然的，有历史的，也有文化的，以其中之一来命名行政区名称对其他资源是一种抹杀。比如原徽州地区，徽州具有悠久的历史和文化基础，徽州文化曾为中华经济文化的发展起到过重要的推动作用，中国建筑史也不能不提徽派，徽商曾令中国“无徽不成镇”、“无徽不成商”，“徽班进京”曾拉开京剧史的序幕，文房四宝之徽墨、歙砚更是大名鼎鼎。徽州地区有多处全国重点文物保护群，其中还有部分被列入世界文化遗产。这些人文景观是极为珍贵的旅游资源。黄山是自然景观，徽州是人文景观，各自有各自的特点，不能等同，更不能相互取代。原“徽州”一名本身就是徽州历史文化的载体，徽州地区改为黄山市，人为地为两种资源确立了主次地位，令世界瞩目的徽州文化因为改名而被弱化，这对徽州的历史文化是一种割舍和抛弃。同时，游客的兴趣点也不尽相同，有的喜欢走进自然，有的喜欢领略历史和文化，从发展旅游业的角度讲，哪种资源能带来更大的经济效应还有待于考证。

5、不恰当地更名埋没城市的历史文化

首先，地名代表着某种历史文化的发展渊源，反映独特的历史沿革、民俗民情、文化风韵等，具有特定的社会公共历史文化产品属性，蕴含着深厚的历史文化信息。中国是一个历史悠久的文化大国，因此在地名方面也表现出很深的文化积淀。几乎每个县级以上地名都有一定的涵义，而且追溯其来源与变迁都可以做成一篇文章。这其实就意味着，城市名称一旦发生变化，其所蕴含的城市的历史事件、典故、文化等信息就极可能随着时间的推移而逐渐被淡忘从而将这座城市的某些历史文化埋没掉。湖北省荆州市的更名就是一个失败的典型。1994年10月，撤销荆州地区、沙市市和江陵县，设立荆沙市。沿用千年的荆州之名被改掉。荆州是个文化底蕴很深厚的城市，为古代九州之一，是楚文化的发祥地，也是三国时期魏、蜀、吴争夺最为激烈的战略要地，在中国的历史上有许多大事件发生在荆州。古老的大溪原始文化、楚文化、三国文化及后人留下的吟咏诗篇使荆州早就名扬天，大意失荆州更是脍炙人口，在荆州出土的许多珍贵文物均具有重大的考古、科研和观赏价值，堪称国宝。荆州古城，成为国务院首批发布的全国24座历史文化名城之一，荆州博物馆馆藏文物12万件，其中国家一级文物就达300多件，雄居全国地市级博物馆之首。走进荆州如同走进了一座历史宝库，让人目不暇接、惊叹连连，每年都吸引着大量的中外游客。有着如此深厚文化内含的地名被改掉，这些历史事件、历史典故所代表的历史文化就有可能随着时间的推移逐渐被淹没掉了。而这又恰恰是目前引起地名之争的根源所在。为了保护这些古文化，1996年国家恢复了被改掉两年的“荆州”之名。从“荆州”到“荆沙”再到“荆州”，所花的费用不仅无法统计，而且还对城市的发展起到阻碍作用。

其次，从地名的历史连续性和继承性来看，盲目而频繁的更改城市的名称，无疑会造成城市发展历史的断层及混乱。这种断层会扯断城市历史文化脉络，而历史文化脉络又恰恰是一座城市形成、发展、变化和演进的轨迹，是一座城市历史悠久、文化底蕴和生生不息的象征。

6、忽视了区域性特征

地名是一个具体地方的语音语言文字代号，属于交际符号系统。地名作为语言的一部分在传递信息时有语音、语言、语义，即常说的音、形、义特点。当人们在给自然界打上印记的时候，开始是以民族的、区域的语言文字、语音图像进行的。可以明显地表示地名的地域性和民族性。地名常常表现着区域方言，因为方言作为全民族语言的变体，有明显的地域性。

地名反映了地域性语言特殊词汇发音和用词习惯。地名中特殊称谓也属于区域的“特产”，如湖北省荆州地区集镇多以“场”命名，它是反映“江汉平原地势低下，长江和汉水在江汉平原段河道一段高出两岸的平原，在农业利用上，就有堤防围起来的垸田和不用堤防围起来的场地的区别，一般场地地势较高，大多数集镇分布在场地上。

再比如，云南的地名多以“甸”做结尾，广西的许多地名则是以“那”字开头等等。因此地名常常可以帮助方言学家找到了遗失了的语言，找到方言的边界。而目前出现的城市更名往往在新名称中体现不出这种地域性特征，对于日后的语言学及区域史的研究会增加无形的障碍。

通过以上对城市更名的正、负效应分析可以看出，城市更名是一项复杂的工程。它不仅仅是简单地更改市名，而是涉及到城市政治、经济以及社会生活的方方面面。它在促进城市经济发展的同时，也在其他某些方面产生了不利影响。从正负效应来看，现阶段我国城市更名具有一定的积极意义第一，从城市发展的角度看，部分城市借助城市更名突出了城市的区域特点，提高了知名度，使城市建设和经济发展取得了明显的进步。第二，从城市管理的角度看，这说明城市管理者的思维方式和管理模式开始发生转变，城市政府开始城市名称等无形资产的价值。但同时，我们也必须看到城市更名也带有负面影响。由以上城市更名的负效应分析可以看出，城市更名的负效应多是隐性的，是社会、历史、文化等多方面的，虽然无法定量估算，但它对城市发展影响的深度和广度却是不容忽视的。随着市场经济的不断发展，文化与经济的联系日益紧密，城市之间的竞争，在很大程度上是文化的竞争。城市经济能够形成特色和健康发展，与挖掘、传承和发展城市特色文化是分不开的，增强城市经济的综合实力和竞争力，不可能脱离文化的传承和支撑。因此，在城市发展中，我们要处理好经济与文化等其他方面的辩证关系，而城市更名需要统筹考虑政治的、经济的、文化的多方面因素之间的制约与互动关系。

图九：有人建议琼海市更名为博鳌市

三、实现城市更名规范化的对策和建议

上述所列举的城市更名的负效应，一方面来自于城市更名本身的结果，另一方面也来自于国家地名管理体制上的漏洞或缺陷，同时也受到政府对城市更名的认知和意愿的限制。而从城市更名的规范化角度来看，我国城市更名过程中存在的许多问题，需要从意识和体制两个方面进行完善。

（一）城市更名过程中出现的问题

现阶段，我国城市更名过程中出现的问题实际上主要体现在两个层面上：一是认知层面上的不足，即城市政府对城市更名的实质存在认识上的误区或偏差。本文在第一部分强调了城市更名的复杂性，认为城市更名是涉及到政治、经济、文化等多种因素的系统工程，而许多城市政府并没有认识到这种复杂性，对城市更名的作用存在过于乐观的预期，同时对城市更名所带来的潜在影响估计不足，更名动机过于狭隘，往往只考虑经济因素而忽视了城市名称内在的历史文化内涵。另一个是体制层面上的不足，即国家地名管理和城市更名审批程序上存在一些漏洞和不科学的地方，无法从制度上形成合理合法的城市更名程序，存在一定程度的主观意识和人为因素的影响。相比较而言，体制层面的不足比前者更明显，我国城市更名基本上还未形成较为严格的合乎法律规范的审批程序，这在一定程度上也无法对地方政府的认知缺乏形成必要的约束和纠正。

1、相关法律法规得不到有效执行

新中国成立以来，我国地名管理工作取得了令人瞩目的成就。特别是在地名学研究、地名普查、边界堪定、地名标准化、标准地名标志设置、地名的行政管理和档案、地名公共服务建设、地名文化遗产保护等方面取得了显著成果，也出台了相应的地名管理法律法规。但随着形势的发展，由于地名管理的法制建设还无法跟上新形势的要求，出现了一些亟待解决的问题。最突出的问题就是法律法规的执行阻滞问题，一些法律法规无法得到有效的遵守和贯彻。我国《地名管理条例》第四条第三款规定全国范围内的县、市以上名称，一个县、市内的乡、镇名称，一个城镇内的街道名称，一个乡内的村庄名称，不应重名，并避免同音。而出于地方利益的考虑，一些城市在更名中存在重名的现象，这种重名现象不仅使地名的指向性和排他性失去了意义，也与现行的法规制度相违背。

再有，以自然风景名胜重新命名的比例过高。在现阶段更名的城市中，以风景名胜型命名的类型比重最大、数量最多。国家民政部在1992年专门发了22号文件，不主张以名山大川称谓命名行政区域称谓。1996年的《地名管理条例实施细则》第二章第六条也规定“不以著名的山脉、河流等自然地理实体名称为行政区域专名”。而在现阶段的城市更名实例中，这种现象屡屡出现并最终都得到了批复，使得城市更名有法不依。

2、更名程序存在较大的不完善性

城市更名并不是简单的提出更名、批准更名的过程。结合城市名称的特殊性质，城市更名至少应该包括几个必要的环节或步骤更名意愿的提出、更名可行性分析、公开讨论、主管部分审核、批准实行、相关标识编制的更改等。而现阶段城市政府对待更名工作主要将注意力集中于上级审核和公关审批上，缺乏必要的论证公示过程，即使存在专家论证，也往往是只论证更名的正面效应而忽视负面影响，或者在专家组成上只注重聘请经济方面的专家而忽视人文、历史、民俗等方面的专家，论证结果有失偏颇。这一方面与学者的学术良知有关，更重要的是缺乏必要的、正式的和完备的行政审批过程。

从城市更名的策动主体来看，在这些城市更名的案例中，提出更名的主体无一例外的不是城市政府。而我国《地名管理条例》第五条第四项规定：“不符合更名范围的、可改可不改的和当地群众不同意改的地名，不要更改”。这一项规定明确了城市居民参与地名命名更名的权利。但是由于目前地名知识和地名管理法规的宣传和普及工作做得还不到位，公众缺乏参与的意识，参与的范围也仅仅局限于是否更名时的民意调查阶段。加之公众参与缺乏有效的渠道和途径，致使公众无法将城市更名对自身生活的影响准确传达到政府决策机关。

另外，现阶段我国城市更名过程中公众决策的强制力明显不足。虽然《地名管理条例》第五条第四项的规定明确赋予城市居民决定城市名称变更与否的权利，但实际上城市更名更主要取决于城市政府的意愿和执行力。当然，随着问题的推进，我国城市更名工作也在逐步改善，比如在最近的几次更名事件中，当地政府会以不同的形式征求市民的意见，而且公众参与的意识也有所增强。但是，在其他条件都满足的情况下，民意调查的通过率应该达到多少，更名才能被通过，否则不予更名，目前还没有一个明确的标准。如天水市两区在更名时采取了网上民意调查，通过率为73%。嘉兴市秀城区更为南湖区时，民意调查率为87%。而天水市的某负责人的话也非常耐人寻味：对于更名，有市民提出异议，但“方案最终在市委常委会上拍板定了”，这样民意调查就形式化了。

我们之所以强调城市更名过程中公众议程的重要性，一方面在于城市更名与城市居民的日常生活密切相关，更名对公众生活的影响只有城市居民能够最直接的了解。城市更名如果得不到公众的普遍与理解，即使获得批准也无法得到有效的贯彻。另一方面，我们一直强调城市名称的人文历史价值，而从公共政策的有限理性理论来看，城市政府在一定的时期、一定思想主导下做出城市更名的决策往往将注意力主要集中于某一个或几个因素上而忽视其他因素，特别是对经济发展的往往使城市政府从经济效益的角度权衡更名问题，而不注意城市名称的历史价值。即使现代地方政府普遍认识到了城市无形资产的重要性，但本着经济效益的立场，有时也无法理解城市名称的真正意涵以及与此相关的各构成要素，导致决策失误。

图十：中甸县更名为香格里拉市

（二）规范城市更名过程的对策建议

随着社会及地名工作的发展，原有的《条例》、《细则》以及行政规章和规范性文件在城市更名的程序、权限划分和责任划分等方面的缺失，导致了问题的层出不穷。要解决这些问题，必须对现有的法规、政策中不合理的内容进行修改，并对缺乏之处进行必要的补充和完善。同时，增强政府和社会对城市更名问题的理解程度也是规范城市更名过程的重要途径之一。

1、加强依法管理和依法行政

首先，要完善现有的规章制度，做到有法可依，执法有据。现行的国家地名管理法规大都是纲目性、框架性的，落实到具体工作中，很多细节性的工作找不到实施的法律依据，造成无法可依，执法无据。随着社会形势的不断变化已不适用于当前地名管理的新形势，缺乏应有的国家强制力和普遍约束力。在强调法制建设的今天，亟待以法规、规章或规范性文件等形式，进一步明确地名管理组织的职责、职权等，使地名管理组织名正言顺地对地名管理工作依法进行管理。

其次，要做到严格依法行政。在对问题进行总结时，我们不难看出，有些问题的出现并不是因为法律的缺失，而是与现行的法规相悖，这是由于缺乏相应的问责制及行政处罚。在一些地方性法规里提及的行政处罚主要是针对公众违反地名法规的行为，而没有体现对行失职的行政问责及行政处罚。所以，应建立相应的监督、管理和处罚机制，对违反政策、法规的更名追究责任人并给予相应的行政处罚。以便规避“长官意志”，增强法规的严肃性和权威性。

2、建立规范、科学的论证体系

目前，我国已在许多社会问题的行政决策中实行了专家论证与社会论证相结合的机制，而城市更名的重要性也决定了其适合增加规范科学的论证体系，要将城市更名当作一件大事来对待，加强前期工作管理，深入做好可行性论证并对可能产生的影响做出评估，严格把关，不因盲目决策而形成决策失误。成立一个专门研究地名文化的政府机关或者聘用专门的地名文化研究机构，研究、掌握地名所包含的历史、文化、风俗、民族、政治、经济、地理、语言等各方面的信息。准确对拟更名城市的新、旧名称对于城市长远发展的利弊做出客观、公正的分析。同时，组织与地名有关的各界专家学者，对其进行规范、科学的论证，依据掌握的第一手资料，得出一个比较客观的、科学的倾向性意见。实施首席专家负责制，并将最终结论以报告的形式正式回复拟更名单位。

在审批程序上，将其作为申报的必要资料一并送到上级审批部门，作为审查参考依据。对于上级审批部门，不仅要认真研究下级呈报的更名可行性报告，也要及时掌握民意调查的实际情况，必要时可以下派专门的调查机构掌握第一手资料，避免信息失真而导致审批失误。要将论证资料、论证结果向社会公开，以增强社会对城市更名方案的理解程度，及时纠正不必要的错误。同时，审批结果要以正式形式对外宣布，一方面增加城市更名的法律效力，另一方面也起到宣传更名的作用，减少因更名引起的误解、纠纷等损失。

3、明确民意调查结果的参照标准。

一方面，必须增强民意调查结果对城市更名决策的影响度，使城市居民的真实意见得到反映和贯彻。另一方面，也要设立科学的民意调查结果的参照标准。从其他国家的经验来看，更名与否需要根据实际情况设定相应的比例指标。比如在韩国，民意调查的结果要达到80%城市更命方案才会被批准通过。所以，为了不让这种调查流于形式，也为了更好的调动公众的参与意识，应参照国外成熟的经验，以法律法规的形式，结合我国实际情况，制定一个统一的标准。而城市更名是涉及到许多因素的系统工程，影响群体范围较广，因此民意调查的通过比例不宜设置过低，以表示调查结果的谨重性和普遍性。

4、以社区为平台宣传和普及地名知识及地名管理法规常识。

城市的名字是城市的公共产品，城市政府在对公共产品进行管理和使用的过程中，应该接受公众的监督。但是目前，由于宣传和普及工作不到位，对于地名知识及地名管理法规，人们在相当程度上对它的重要性还不了解，民众参与意识也比较低，相当一部分社会力量没有被调动起来，造成社会监督弱化。做好此项工作，不妨考虑以社区为宣传和普及单位。随着社区建设的不断完善，宣传工作可以社区为桥梁，充分发挥社区平台作用。由于社区管理是以家庭为单位，人员结构覆盖面广，涵盖从儿童到老年的各个年龄段，以社区为纽带可以真正做到全民普及，从而形成社会公众共同参与的局面，让公众能对公共管理起到更好的监督作用。

5、其他具体对策

除上述宏观对策以外，规范城市更名过程还可以从许多细节方面开展工作，比如对更名城市有关地名标志物的及时更新在时限上做明确的规定。为避免更名的城市长期处于新、旧名称并用的混乱现象，可以在法规、条例中明确更名城市地名标志物的更新时限，以做到及时向社会提供标准地名，使新地名做到广泛使用，并发挥其应有的作用，以保持地名和地名资料的现实性。

再如，对以风景名胜命名的城市进行审批时，应明确风景名胜区距市行政驻地的距离。以风景名胜命名的城市，由于市名与风景名胜区名称的同一性，会让外界想当然地以为风景名胜与该行政市在同一地域，到了该市就等于到了风景名胜区。如果两者之间的距离过远，就会对游客的生理和心理造成伤害，并产生反感情绪，而违背了更名的初衷。所以，应对以风景名胜命名的更名类型，规定行政驻地与风景名胜区之间的距离。超过这个距离的，则不予审批。当然，还包括其他方面的内容需要完善，比如地名纠纷的解决原则与方法、城市更名的审批权限、城市名称价值的保护等多方面内容，需要在实际工作中结合具体情况进一步完善或修正。而目前，国家有关部门也正在着手修改有关地名法规，我们期盼着新的地名法规能使城市更名朝着规范化和更有利于城市发展的方向前进。

图十一：我国更名国的旅游城市

四、结论

城市更名不仅仅是简单地新旧名称的替换，而是一项复杂而艰巨的工程，它涉及到城市政治、经济和文化的方方面面，可谓“牵一发而动全身”。更名对于一个城市的发展也并不是有百利而无一害，而是利弊并存。从城市长远的发展角度来讲，随着时间的推移，城市更名是否能取得长久的经济利益、是否未来的负效应要大于目前的正效应，这还需要进行全方面的论证。

作为城市的第一张名片，城市的名字应尽可能寓意丰富并有较高的文化品位。但是它并不是城市发展的决定性因素。而反观那些更名取得成功的城市，更名对于城市的发展也只是一个契机而已，而不是城市各方面得到发展的直接原因和动力。个别城市的成功，并不意味着其他城市的效仿也能产生预期的效果。更不能将更名视为推动经济发展的直接动力。城市的发展，不是通过简单的更名来提高知名度就能实现的，它需要为城市量身定造的整体战略规划，科学有序的开发机制、廉洁高效的行政管理和公平、公正、公开的竞争秩序。

城市更名是一项管理决策，它折射出城市管理者的管理智慧。更名的成败会直接影响城市政府在市民心中的地位和威信。同时，城市更名也是包括多环节在内的整体过程，从前期准备工作、可行性论证和可能产生的负面影响的评估工作，到审批部门的严格把关，都应该以正式的、完善的程序来加以规范。同时，从意识上，城市管理者应转变思维、转变城市发展方式，注重城市的综合实力与发展质量，从而全面的权衡城市名称的内在价值和意义，谨慎实施城市更名决策。

图十二：大庸县更名为张家界市