段羡菊：如何推进长治久安的乡镇变革

“现在钱一方面不够用，一方面乱开支到难以想像的程度。县里一个科级单位，年终发奖还要请礼小姐托盘子，这要不要钱”

从2004年初开始，湖南省衡阳县宣传部副部长刘放生在对衡阳县石市乡观察了解3年的基础上，对该乡党政机关、所属站所和辖区53个行政村进行了实地调研，从一位“草根官员”的角度，提出了他设计的基层行政体制变革方案。

方案的核心是使现行乡镇政权结构更加合理化，并妥善处理债务和冗员两大遗留问题。方案设计的目的是，“抓住关键，一举突破，分散难点，保持稳定，为开辟乡村发展广泛前景，提供长治久安的乡村行政体制”。

当前，中国改革的重大命题之一即在于缩小巨大的城乡差距，解决尖锐的“三农”问题。对于一个农民仍占全国人口绝大多数的发展中大国来说，作为“草根”的乡村政权是否稳固有效，已成为事关每一位中国公民包括城市居民切身利益的焦点。

刘放生的方案并不一定能够在现实中推行，却是在中共十六届四中全会加强执政能力建设的要求下，所反映出的不少思想活跃人士对进一步推进基层政权改革的积极探索。

“草根官员”刘放生

《瞭望东方周刊》记者是在4年前结识刘放生的。他当时在湖南衡阳县水电局当局长，思考的却不仅是治水，更有治国。

第二年，他调任衡阳县宣传部副部长。在此位置上，他潜心写下了一些思考农村问题的富有建设性的文章

今年，收到他撰写的乡村行政体制改革方案后，《瞭望东方周刊》专程到衡阳县寻访请教。他从乡下赶来，脸孔黝黑，个子不高，其貌不扬，可是跟我们议论农村改革，却是神采飞扬，灵光四射。他今年54岁，一个农民子弟，1979年高中毕业后回乡务农，后来在教育、宣传、县政府办、水利局等部门工作，县乡情况熟悉。难得的是，虽然偏居小县，他却是一位难得的有一定世界眼光的人。

当县水电局长时，他因为多次发表治水的看法引起水利部的关注，1998年被点名参团到法国和意大利学习农村水利技术。出国前他3个月没看电视，请在法国研究了8年农业现代化的社科院博士做指导。

这次受教和出国考察对他有着重大启蒙意义，否则他还在以前封闭的圈子里思考问题。在设计如何解决乡村债务的改革方案时，他运用了西方公共债务的理论。

除了积极思考中国中央政府及西方国家治理农村的各种方案，他还努力从中国历史中寻找解决“三农”问题的智慧。他不知从哪里找来了明朝张养浩《牧民政告》，还有收录进《四库全书》的《州县提纲》等，研究古代的州县官员如何治理乡村。

“《牧民政告》规定地方官员从上任到离任，10个方面，共74件事情，该怎么做，清清楚楚，甚至对前任遗留问题如何处置，也有明确规定。但现在，部分基层官员走马灯一样换，想怎么办就怎么办，口号想怎么提就怎么提。”他说。

他以“独行侠”的方式开展乡村调查。不像学者调查，有课题经费，有科研助手；也不像政府调查，浩浩荡荡有人陪同张罗。

他以老家石市乡为点进行了3年研究，跑遍了全乡53个村，披星戴月，有时走路，有时坐摩托，找村民与干部了解情况，每个村的房子与山地都看一看，然后到乡政府，跟各个部门的乡干部聊。

“我如果不是在石市大多数地方有朋友、学生，而且有的是宣传部的副部长，就很难搞到现在手中这些情况。”他告诉《瞭望东方周刊》，现在农村调查弄到真实情况很不容易。

衡阳县“三农”问题如何解决，一些学者提出了比较尖锐的看法，刘放生的观点则有很大的区别。他对乡镇干部抱有极大的同情，他设计改革方案的初衷是寄望于制度内的调整，带有强烈的经世致用色彩。

衡阳县的人说起刘放生有两个“做不到”。他是一个孝子，赋闲之后从繁华的县城回到偏僻落后的老家长年侍奉80多岁的老娘，一般人做不到；他当水电局长时主动向县委报告分权，请求辞去党委书记职务，因为他认为局里有一个年轻人是贤才，报告得到了批准，一般人做不到。

一个普通党员干部，不盲从他人浑浑噩噩过日子，不将时间耗费在鱼池和麻将上，而是自觉进行道德完善，独立开展乡村调查，建设性地思考社会问题的解决——在目前庞大的官员队伍中，实在需要有更多像刘放生这样的人。

乡镇机构需要精简

2003年上半年，非典肆虐全国，刘放生在衡阳县山丰老家侍养老母，思考农村问题。

他惊奇地看到，村里面在沿海打工的人纷纷打电话回来：你买了盐没有?买了米没有?买了金银花没有?

“当全国使用一个中药处方吃药时，他们早就把药方传回来了。过去农民不了解外面的世界，现在都知道了。”他对《瞭望东方周刊》说。

这件事对刘放生启发很大。“农村经济政治社会发生系列变化，关键是两个字：流动。留在农村的犬都是老弱病残，劳动力大量涌向城市，连矛盾都带走了。乡镇政权管理的主体对象(农民)少，治理的资源少了，然而现在我们的管理方式还是老一套。”

在刘放生看来，目前市县政权设置还是一统江山的计划体制，与实际生活中的市场经济体制相去甚远。而乡镇政府规模庞大，机构臃肿，冗员集中，效率低下，已令中央头疼。

他由此提出一个设想：改乡政府为乡公所，后者为县政府派出机构，结构和人员都更为精简，同时，把治理乡村的权力更多地还予农民。

刘放生曾经反复研究中国古代一些县州官吏的乡村治理办法。2003年，他对前来衡阳县调查县乡机构改革的《瞭望东方周刊》记者谈到：

“中国历史上对县乡的治理非常重视民间自治，不扰民，这是一条重要原则。特别在衡阳这样发展缓慢的山区里面，家家都是孤寡守门，青壮年基本外出的地方，不扰民，少打扰老百姓，让他们自己生活，是最经济的选择。”

“对基层尽量少抓人少罚人，邻居吵嘴打架，有时让民间自己调解，总会有办法的，这是策略。抓的多，敌对面大，腐败环节增多，行政成本也高。现在办身份证要120元，外出打工的农民一般都办2—3个，因为怕老板扣证件，行动跳槽不方便，因此办身份证一项，就把税费改革的成果抵消了。教育收费问题也很突出。所以政策要配套，不配套就会出现黄宗羲定律。”

刘放生认为，乡干部的职责是当一个守夜人，守一下门；当一个服务员，做一些事；做一个监管员，不是监管农民，而是监管部门。许多事可以让农民自己去管理。

不改没有出路

刘放生的方案是否可行?《瞭望东方周刊》拿着方案在衡阳县召开座谈会，并多方请教县乡干部和农民，回到长沙又采访省财政厅、政研室等部门相关负责人。

大家一致的看法是，乡镇政权一定要改，不改没有出路。但如何改却是见仁见智。

石市乡乡长邹顺初赞同削减乡政府的规模和权力，否则，管理鞭长莫及。石市乡由3个小乡合并而成，他下乡办事，大部分时间花在从这个村赶到另一个村的路上，如果乡小，就可以把时间花在解决具体问题上。

三湖镇党委书记陈文胜持相反观点。他认为，乡镇政权非但不能削弱，还要强化。“乡镇政权的弱化才是‘三农’问题的起因，‘三农’问题的出路在于放活乡镇政权。”

还有人认为，如果乡镇干部能够成功精简到合理程度，相应乡镇机构职能够合并调整，就不必要改乡镇政府为乡公所。

刘放生答道，改革并不是解决燃眉之急，而是着眼于长远。改革乡镇政府的目的就是要“削权”，从而给村民自治、休养生息留下一个广阔的空间。

衡阳县委常委、组织部长雷高飞赞成刘的改革方向，但并不认同改府为所的“休克疗法”。他认为，中央针对乡镇政权的政策是明显奏效的。农村税费制度改革配之以铁的纪律，正把乡镇政权从农民头上取得的财政资源降到最低限度。

雷高飞的改革设想是，可以考虑将来在中心集镇设立行政许可大厅，方便老百姓办事，这是可能的。“改乡政府为乡公所的方案，很容易走一个怪圈，即乡政府只是改了一个名，没有实质性的改变。”

以三湖镇党委书记陈文胜为代表的人认为，如果乡镇政权过于简化，带来的一个问题则是在村级民主与县级民主之间缺乏一个过渡地带。另外，如果县级政府仅向乡里派出代理人，不一定能真正代表农民利益。

刘放生针对“民主断层”的异议答复说，县人大有基层的代表，村(集镇)自治中不能解决的问题，还可以通过乡一级的官员和人大联络员反映。

无论如何，乡镇政权改革，正处于热烈的讨论中已是不争事实。这也符合中央改革的基本精神。

解决乡村债务的设计

不管怎么改革，有一个大难题怎么都绕不过去，那就是乡村政府负债问题。

“现在我们当村干部，哪怕天天为村民办事，完不成税费任务，上面对我们也是一票否决。”肖告增当着乡长邹顺初的面对记者说，为了完成税费上交任务，他前年向银行借2.6万元，去年借2.8万元，今年借4000元。

但直到现在，这个村去年的农业税还有40％没收上来。

债务对县乡政权来说无异是灾难，一些学者斥之为农村矛盾的脓包。然而刘放生却不这样看，他结合债务构成看到了债务美好的一面：

一部分用于垫付农民的税费，减少了乡村干群矛盾；一部分用于垫付国地两税，维持了财政运转；一部分用于公共投资，如乡村中小学建设，促进了经济和社会的发展；一部分用于基层正常运转包括乡村社会福利、突发事件处理、乡村干部工资等，其经济和社会意义更是多方面的。

“可以这样说，如果没有乡村这一部分债务的补充支撑，上世纪90年代中后期以后出现的经济和社会转型初始难关就难以渡过。换句话说，没有乡村债务的补充支撑，就没有这些年经济的发展和社会的稳定。”

刘放生也清楚地看到，由于乡村债务是“乡村干部在既缺乏理论性、少有经验性因而没有合法性的情况下的一种无奈的举动”，造成了乡村公共债务管理上的“严重缺位”，陷入了自由放任之中，付出了沉重的代价。

他认为，总体而言，乡村债务的积累虽然有很多违规之处，但就其主要性质来说，应该属于“公债”，既言之“公债”就要“公还”，这是他提出解决债务方案的主要逻辑。

在接受记者采访时，衡阳县一些乡镇党委、政府负责人和村干部对刘放生“还债”方案大的方面都表示支持。

但石市乡乡长邹顺初也指出，刘的一些想法虽好，却难以行得通。如政企分开乡办企业负债归位乡企。现在乡镇企业基本垮了，再则企业办也是乡镇政府一个部门，难脱责任。

再如乡镇支出的财政周转金建的一些农林场所，现在大都发包出去，受益者多是私人，刘在还债方案中提出以拨改贷，导致的结果是“让私人沾了政府的光”。

记者在采访中发现，乡村干部不同意见比较集中的，不是如何“公还”债务——也许认为这是上面考虑的事情，而是如何对待农民拖欠的税费。

刘放生减债方案的基本思路是：对村和农产积欠乡财政的农业税费，实行减免缓。

但乡长邹顺初认为，“减免缓也确有一个负作用，那些积极上交的农民会觉得自己吃了亏。”

“现在最危险的问题不是怎么消化债务，而是如何制止新的债务增长。”衡阳县—位熟知县情的干部评点刘的方案时这么说。

记者在衡阳县了解到的情况是，全县拖欠乡镇干部工资5300多万元，人均约2万元；乡镇干部个人向财政借款2800万元，人均约1万元。

乡镇借债的渠道可以说已经山穷水尽了。由于国家逐步减轻废除农民负担，从农民头上打主意已经很难了；到银信部门借款，由于旧债未还指望不大；于是，债务很自然从农民转移到了乡村干部身上。一些乡村干部之所以大量借贷，压力是完不成任务丢乌纱帽，动力是尽早摆脱乡镇到县城去谋个好一点的职位。

减少冗员事关急迫

除了政权建设和债务困窘，另一个拦路虎是冗员问题。

刘放生有一次在乡村调查，到了吃饭的时候，街道上店铺都关门了，他于是找到一个乡政府的食堂。

“食堂里的厨师是一个标致的20多岁的小伙子，称自己是省里一个专科学校毕业。他说，你不要怀疑我，年初因为电话不通，没有赶上乡政府组阁(竞聘)，党委书记要我到食堂。说起乡镇工作的艰难，工资得不到发放，乡政府计划生育所两个年轻的女干部站在我桌边，眼泪双流。我这个饭吃不下去，扒了几口。”

这件事对刘放生刺激很大，他因此对乡镇干部抱有极大的同情。

和石市乡一样，衡阳县乡级财政供养人员混编混岗的情况严重存在，不论行政与事业、不论全额供养与差额供养或自收自支、不论干部与工人，全都“一锅煮”。人员一增再增，无休无止。

据刘放生调查，乡镇干部膨胀的主要原因是建立乡一级政府和乡一级财政并三番五次地给乡镇放权以后，按政策公开录用的(如村干录用)，大中专学校统招统分的，甚至公开“购买”的，县直各部门安置不了时，便往乡镇派遣。

乡镇政府改革后，如何按新的职能和机构定编定员?

刘放生说，就国外来讲，在一些发达的国家，乡一级供养的人确实不少。如在法国，3500名居民以上的乡公所，有一个主要官员和10个职员，占总人口的4‰。但是他们的人均税收是多少?这与中国显然没有可比性。

就中国古代来讲，唐朝中期以后由“乡官制”逐步过渡到“职役制”，由粮多丁多的户主充任乡里(村)行政组织的头头，但供养的负担也是不少的，如里正，给40亩农田，让其收租用于开支。

就新中国成立以后来讲，1986年实行的中国乡镇编制标准为：每平方公里300人以上，1‰一1.3‰；200—300人，1.5‰；100—200人，1.7‰;50—100人，2‰；少于50人，2.5‰。

如果按这个标准，石市乡的行政人员编制可以达到70余人，加上后来的各种各样的政策性增编，谈不上超编多少，主要问题是财政供养不起。进入新一轮乡级改革操作以后，原有的编制员额，不管怎样，必须按新职能和机构，重新核定。

综合分析，刘放生设想的乡一级行政编制，以石市乡为例，要20人左右，即0.4‰左右。而石市乡现在财政供养的总人数为115人。

留20个人够不够?记者在石市乡采访时请教乡长邹顺初和珍珠村党支部书记肖告增。他们连说：“足够了。”

但实际上，乡镇干部要真正实现分流却异常艰难。

2003年，衡阳县推行乡镇机构改革，西渡、曲兰等乡镇首先清退临时人员和混岗人员。但行动刚刚开始，就造成西渡几十人集体上访。曲兰部分干部扬言要将镇党委书记赶出去.为了大局稳定，政府只好让部分乡镇分流人员重新上岗，甚至有些停薪留职人员也重回单位上班。改革胎死腹中。

“在当前稳定压倒一切的形势下，当改革、发展、稳定产生矛盾或冲突时，必须维护稳定的主导地位。只有当各方面条件特别是经济条件基本成熟时，再来实施乡镇行政体制改革。”衡阳县人事局公务员股股长马箭武说。

一些基层官员认为，改革还缺乏强大的外部压力。虽然近20年进行了多轮机构改革，但上级政府的要求没有严格到位的强制力，主要还是指导性。“机构改革，如果没有上面强烈的压力，谁愿意干这个事?只有湖北宋亚平才能这样干。”

另外，如果仅仅改革乡镇，改革的意义就大打折扣。事实上，更多的冗员藏在县城。

下改需要上改

衡阳渣江镇党委书记刘运文认为，乡镇改革势必牵涉到县以上改革。仅乡镇改革，改不好。

事实上，刘放生在方案中已经提出，乡级行政改革必须要得到县、村改革的呼应。乡级人员过多，主要是七所八站的人员过多，而七所八站的人员全部来自县直各部门录用后下甩的。乡村债务中的大部分与县级政府直接有关。乡村职能难以转变，也主要来自于县级行政职能没有转变。

因此，在乡村两级改革以后，必须进行新一轮的县级体制改革，主要任务是转变职能、精兵简政、依法行政。

1975—1980年，刘放生在教育部门工作时，衡阳县文教局包括司机和炊事员，总共24人，那时管20多万学生，其中3年还是刚刚恢复高考，工作量按说非常大，但24个人也干好了。现在是100多号人，不可同日而语。

刘放生说，县级机构一是机构多，二是层级多。农民的种子、农药、肥料等都在市场流通，农口那么多单位，是否都起到了服务作用?农民现在要的是道路、信息、广播电视、通讯、电力、科技、教育、医疗卫生，防治流行性疾病、环境以及对天灾人祸的保障，但目前的管理办法差距很大。

“现在钱一方面不够用，—方面乱开支到难以想像的程度。县里一个科级单位，年终发奖还要请礼仪小姐托盘子，这要不要钱?县里许多单位，只要开会，常常就是在电视里点歌，街上到处挂横幅，村里开会也请起了礼仪小姐，成本开支多大?”

咸安经验能否推广

湖北咸安区正在着手解决被分流干部身份置换问题——政府希望实行一次性经济补偿来“洗掉”被分流者的干部身份。

据报道，咸安改革比较顺利，是因为区委通过社会保障体系来化解分流人员的后顾之忧。长期以来，咸安机关干部不像企业职工一样参加养老保险，而是退休后由财政发工资养老。2000年4月，区委在全区党政机关和企事业单位的干部职工中统一办理养老、失业、医疗等5项保险。

由于机关工资发放、运转都比较困难，所以刚开始阻力比较大。职工每人每月要扣除工资额的5％缴纳保险金，一些单位缴纳困难。

然而，由于态度坚决，再加上财政垫资，抵触情绪慢慢消解了。参加了社会保险的分流干部、企业下岗职工，一个月可以领取210元的失业保险。这个被俗称为“劫富济贫”的政策为全区接受，咸安有438个单位、3.1万多人参加了社保，参保率达90％。

刘放生认为，关键是离岗人员要有基本的生活保障政策，留岗人员要有规有矩，如果在岗者可以乱吃乱喝，又能加工资，人就不会离开，离开了也会闹事。国家最好要制定一个公务员离任的政策，最好是到一定职级的干部实行终身补贴制，离职离任就下岗，根本不用安置。

《瞭望东方周刊》就刘放生的方案采访湖南省委政研室农村处处长张伟达。他说：“现在真正的人浮于事，并不完全是乡镇干部。县里吃皇粮的人太多。机构改革老是拿乡镇干部搞来搞去，解决不了这个问题。”

湖南省委、省政府一些官员认为，改革如果能自上而下推行，那就有可能取得真正的成效。

(乡村发现转自：《瞭望东方周刊》2004年44期，原题：乡镇变革求索)

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